自然资源调查、确权和登记的关系探析

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本文发表于《中国土地》2019年第7期

地方上遇到一个案例，区国土资源局向市不动产登记中心出具不动产权籍调查成果通知书，认为之前权籍调查错误，要求撤销不动产登记。当事人根据此通知书向市不动产登记中心提交申请要求撤销不动产登记结果，登记中心经审查认为登记无误，不予撤销登记，当事人向法院提起诉讼并向新闻媒体爆料，试图造成舆论压力逼登记中心就范。其主要依据就是区国土资源局出具的确认权籍调查结果错误的通知书。此案涉及权籍调查与登记的关系，容易让人误会成确权和登记的关系。有的观点认为权籍调查就是确权，也有观点认为登记就是确权。笔者认为应从确定权利的意义理解确权，以上误解会影响自然资源的确权登记工作的进展。本轮机构改革有很多自然资源局将调查评价和确权登记放在一个处（科）室，厘清这三者的概念确有必要。

一、权籍调查成果确认是登记的内在程序

《不动产登记暂行条例》规定，申请人申请登记时应提交不动产界址、空间界限、面积等申请材料，这些数据必须由专业的不动产权籍调查单位测量后才能知道。原国土资源部《不动产登记操作规范（试行）》1.7规定，依申请的不动产登记一般程序是申请、受理、审核、登簿，权籍调查成果确认只是审核中的一部分内容，登记机构即使确认了权籍调查成果无误，依然需要审核申请人的申请材料，包括身份证明与申请主体是否一致、权属来源材料或登记原因文件与登记内容是否一致、权籍调查成果是否完备、权属是否清楚、界址是否清晰、面积是否准确，法律、行政法规规定的完税或者缴税凭证是否齐全，还要查看首次登记的房屋坐落及其建造完成等情况，抵押的在建建筑物坐落及其建造等情况，注销登记的不动产灭失等情况，另外还要审核是否存在《不动产登记暂行条例》第22条规定的违反法律、行政法规规定、存在尚未解决的权属争议、申请登记的不动产权利超过规定期限等法律行政法规规定不予登记的情形。对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的申请，登记机构还要进行调查。

二、不动产权籍调查并非不动产确权

原国土资源部《关于做好不动产权籍调查工作的通知权籍调查通知》（以下简称《权籍通知》）规定，不动产权籍调查是以不动产单元为基本单位，在地（海）籍调查的基础上，一并开展土地、海域以及房屋、林木等定着物的权属调查和测量。权属调查要查清不动产单元的权属状况、界址、用途、四至等内容，确保不动产单元权属清晰、界址清楚、空间相对位置关系明确。在新设界址和界址发生变化的首次和变更登记中需要根据权属来源材料核实不动产权属和界址状况。《权籍通知》规定，不动产权籍调查成果应由不动产登记机构或授权机构审查，主要审查调查程序、成果完整性、有效性、格式、内在联系以及是否存在矛盾等6个方面。不动产权籍调查成果的确认属于不动产登记的一个环节，但权籍调查成果并未确定不动产权利，权籍调查成果经过登记机构确认并记载在登记簿上方可发生法律效力。

有地方将权籍调查结果确认权委托给区里，由区一级出具权籍调查成果确认单，也有的地方将权籍调查成果确认作为不动产登记的前置要件，从便民利民的角度考虑，将申请人难以自行取得并需要委托取得的，容易发生错误的环节前置，可以减少申请人往返奔波。但不能够反过来只将权籍调查成果作为登记的依据，认为权籍调查成果无误即可登记。登记机构除此之外还需要审核其他内容，并根据情况进行实地查看和调查，怎么能认为权籍调查成果确认就是确权呢。

三、我国不动产登记并非不动产确权

世界上的不动产登记制度主要有德国的权利登记制和英国的托伦斯登记制。权利登记制最大的特点是已作的登记构成相关权利的推定，这是一项可反驳的推定，即可被相反的证据推翻（德国民法典第891条）。与英国的托伦斯登记制度不同。托伦斯登记具有不可推翻的效力，登记的目的在于确定产权和表征产权。登记名义人在所登记的权利范围内被视为确定不可推翻的权利主体。

在《物权法》之前，登记被认为是行政机关对不动产权利归属的行政确认。如1984年的《森林法》规定森林、林木和林地由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或者使用权。建设部的《城市房屋权属登记管理办法》规定，房屋权属登记是房地产行政主管部门代表政府依法确认房屋产权归属关系的行为。《物权法》规定了不动产统一登记制度，我国不动产登记制度采用的是德国的“权利登记制”。其第16条第1款规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。”通说认为，该条规定的是不动产登记簿的推定效力，该推定力是一种权利推定，可以通过反证推翻。2016年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释（一）》进一步明确，对发生争议的不动产物权归属的最终判断，应当依赖于对原因行为或基础关系的审查，故在当事人有证据证明不动产登记簿的记载与真实权利状态不符、其为该不动产物权的真实权利人的情况下，应当支持其诉讼请求。江必新副院长2016年在国土系统的一次视频讲座中也明确，不动产登记是不动产物权的公示方式，是当事人不动产物权发生变动的意思表示推动的结果，不能把不动产物权登记理解为国家对不动产物权关系进行的干预，解释为行政权力对不动产物权的授权或确认。

有人认为登记即是确权，根据是《物权法》第9条规定。该条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力，很容易被理解为登记是登记机构对不动产权利的确定（确权）。按照全国人大法工委编的《物权法释义》解释，此条指的主要是当事人通过法律行为进行物权变动的情况，比较典型的是《物权法》第139条规定的出让国有土地使用权自登记时设立。通说认为我国物权法采用瑞士的债权形式主义，物权行为应与所依附的债权行为一并归于消灭。如果出让合同或买卖合同等债权合同无效，则该不动产权利即使已经登记于登记簿，也仅有形式上的效力，不发生实际的物权效力，在此情形下自然不能认为登记即等同于权利确定即确权。

如果不动产登记就是权利确定，就无法解释法律规定可以依据基础法律关系推翻登记结果的做法，也无法解释地方政府依据《土地管理法》进行土地所有权和使用权争议处理中的角色和决定的效力。原国家土地管理局1995年发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》明确，土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。原国土资源部2003年《土地权属争议调查处理办法》规定，生效的处理决定是土地登记的依据。《行政复议法》第30条规定，公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的（根据最高人民法院的司法解释，此处指行政机关的确权决定），应当先申请行政复议。无疑，立法及司法上也不支持登记就是确权的观点。

《物权法》第9条还规定了不以登记为生效要件的不动产物权，主要包括三种情况：一是依法属于国家所有的自然资源，矿藏、水流、海域、城市土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，法律规定属于国家所有的农村和城市郊区土地。自然资源的国家所有权是无需登记即可生效的，因为宪法、物权法对属于国家所有的自然资源有明确规定，比权利记载于登记簿有更强的公示力，无需再通过不动产登记来达到生效的法律效果。[i]因此《物权法》第9条规定，依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记；二是非依法律行为发生物权变动的情形，如第28条规定的生效法律文书、征收决定等导致物权变动的情形，第29条因继承或者受遗赠取得物权的情况，第30条因合法建造、拆除房屋等事实行为设立和消灭物权的情形。因此房屋的首次登记也是非依法律行为而是通过合法建造的事实行为取得所有权的，此时的登记只是权利的宣示；三是《物权法》规定的土地承包经营权、地役权，自合同生效时发生物权设立效力，登记只是对抗善意第三人的效力。宅基地使用权也不以登记为生效要件。在此情况下，无需登记也可以确定权利。

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